邢冰冰 1，何天平 2，張大威 2，梁毅 1

1 中國藥科大學 國際醫藥商學院，南京市， 211198

2 江蘇省藥品監督管理局，南京市， 210008

摘要 ：  目的 梳理并分析 醫療器械注冊人制度試點工作 的現狀和存在的 問題 ，為全面落地實施醫療器械注冊人制度提供參考意見。 方法 運用 文獻分析法、 對比分析法、實地調研法綜合分析醫療器械注冊人制度 下進行委托生產現狀、優勢以及風 險。 結果 醫療器械注冊人制度下進 行委托生產帶來紅利 的同 時也會帶來風 險 。 結論 應從注冊人、受托生 產企業、 監管部門不 同主體考慮完善醫療器械注冊人制度， 加強產 品 委托生產 的質量監管。

關鍵詞 ： 醫療器械注冊人 ；委托生產； 風 險； 質量

為鼓勵醫療器械創新 ，2017 年中共中央辦公廳、國務 院辦公廳 印發《關 于深化審評審批制度 改革鼓勵藥品 醫療器械創新的意見》(廳字〔 2017〕 42 號) 提出 允許 醫療器械研發機構和科研人 員申請醫療器械上市許可。 之后 ，上海、天津、廣東相繼開展 醫療器械注冊人制度試點工作。 2019 年， 國家藥 品監督管理局發布《 國家藥監局關于擴大醫療器械注冊人制 度試 點工作的通知》(國藥監械注〔 2019〕33 號) [2]，試 點范圍擴大到 全國范圍 內的 21 個省、 自治 區、 直轄市 。2021 年， 國家藥 品監督管理 局發布最新修訂《 醫療器械監督管理條例》， 正式設立醫療器械注冊人 制度 [3] 。在查 閱大量文獻 的基礎上 ，筆者前往江蘇省 實施 醫療器械注 冊人制度典型企業實地考察， 與企業人 員 召開研討會，詢問、聽 取并收 集企業實施注冊人制度相關情況。通過梳理分析，筆者認為注冊人制度 能夠帶來紅利，同時制度實施仍存在風 險 ，要多角度完善 醫療器械注冊 人制度，加強產 品委托生產的質量監管，從而促進 醫療器械注冊人制度 全面落地實施。

1、醫療器械注冊人制度簡介

醫療器械注冊人制度是當今國 際社會醫療器械領域 的通行管理制度 ， 是貫 穿醫療器械全生命周期的基本法律制度。 它是指符合條件 的醫療 器械注冊 申請人申請并取得醫療器械注冊證后成為 醫療器械注冊人   (以下簡稱 “ 注冊人 ” ) 。其核心要義 即注冊人以 自身名義將產品推 向市場， 對產 品全生命周期負 責。 申請人可以委托具備相應生產能力 的企業生產樣 品， 注冊人可以將獲證產 品委托給具備生產能力 的一家 或多家企業生產產 品。注冊人制度解除產 品 “ 上市許可 ”與 “ 生產許 可”的捆綁， 可以促進醫療器械創新、 優化資源配置、 落實企業責  任、 提高監管效率 ，但注冊人制度下進行產品委托生產 ，對委托雙方 主體提出更高 的要求 ，也給監管部 門帶來新的挑戰。

2、醫療器械注冊人制度下委托生產現狀

2.1 注冊人制度下 的委托生產

根據 國家藥品監督管理局關于 醫療器械注冊人制度 的相關規定 ，注冊 人應 當是具備含法規事務、質量管理、 上市后事務等的相關人 員， 能 夠建立、 評估、審核、監督有效運行的質量管理體系， 掌控產 品全生 命周期各環節質量 ，還應 當具備承擔醫療器械質量安全 責任 的 能力 。 注冊人應依法承擔產 品全生命周期法律 責任， 與受托方簽訂委托合 同 和質量協議， 明確委托生產中技術要求 、質量保證、責任劃分、放行 要求 (包括生產放行、上市放行) 等責任 ，加強對受托方監督管理 ， 評估受托方質量管理 能力 ，定期對其開展質量管理體系評估和 審核 ， 加強不良事件監測 ，進行產品全流程追溯、監控。 受托方應 當具備與 受托產品適應 的質量管理體系和生產能力 ，承擔《 醫療器械監督管理 條例》及其他相關法律法規、 委托合同 、質量協議規定 的義務 責任 ， 接受注冊人的監督并按照相關要求組織生產， 不得再次轉托。

2.2 注冊人制度下委托生產 的特 點

注冊人制度將委托生產主體范 圍擴大，委托方不再局限于生產企業，受

托方可以結合委托方 需求及其 資源獲得相應的生產許可，與傳統委托生 產的對比見表 1，這樣可 以整合委托雙方 的資源， 促進行業精細分工， 使專業人干專業事是 醫療器械行業發展一大進步。

表 1  醫療 器械 注冊 人 制 度 下 的 委托 生產 與傳 統委 托 生產 的對 比表

2.3 注冊人制度下委托生產類型

2.3.1 大型 醫療器械企業集 團 內部委托生產

江蘇省是全國 醫療器械大省， 截至 2020 年 7 月 20 日， 江蘇省完成醫 療器械注冊人制度試 點受托生產備案事項 38 項， 涉及 57 家企業參與 試點 ，均為企業集 團 內部 的委托生產。 大型醫療器械企業內部委托生 產可 以避免核 心技術泄露風險 ，使集團 內部資源及人才優勢調配更加 合理 ，集 中管理更有效率地釋放產 能， 讓 負責研發環節 的子公 司更加 專注于研發核 心產 品 ，節省硬件設施成本投入集團 內有優勢配套的生 產基地進行專業化生產制造， 術業專攻更 能保證產 品質量。

2.3.2 注冊人與醫療器械代工廠委托生產

醫療器械代工廠是專 門從事醫療器械代工生產 的企業， 只負 責代工生 產環節。 注冊人與 醫療器械代工廠合作成為委托生產雙方主體 ，受托 方根據注冊人 的訂單及注冊人提供 的生產工藝、技術生產產 品 ，確保 生產過程符合法律法規、 委托生產合同 、質量協議等相關文件 的要

求， 通過這種集中生產的方式幫助注冊人節約成本 ，優化行業 資源配 置。

2.3.3 注冊人與專業第三方服務企業委托生產

醫療器械注冊人制度強化專業分工 的概念，專業第三方服務企業應運而 生 ，  形 式 主 要 包 括 兩 種 ：  合 同 生 產 企 業 ( contractmanufacturing organization, CMO) 、合 同定制研發生產企業( contract development andmanufacturing organization, CDMO)。 CMO 接受注冊人委托 ，提供 產品生產 的各項服務 ，CDMO 是 CMO 的進 階版 ，可進一步提供輔助研發、 風險管理等全生命周期的專業服務 。第三方服務企業可以利用專業化、 規模化的企業優勢幫助注冊人消除部分生產風 險、節省成本、提高效率、 加速產品上市。

2.4 醫療器械注冊人制度下委托生產實例分析

偉康 醫療是江蘇省首批注冊人制度試點企業，集研發、生產、銷售于一 體，母公司為江蘇偉康潔婧醫療器械股份有限公司(以下簡稱 “江蘇偉 康 ” ) ，主要以生產為主 ，子公司為蘇州偉康 醫療器械有限公 司(以下 簡稱 “蘇州偉康 ” ) ，主要 以研發、銷售為主， 實施注冊人制度后， 蘇 州偉康將 36 個產 品全部委托江蘇偉康生產，不再延續自身的生產許可 。 在實施注冊人制度之前， 就委托方(蘇州偉康 ) 而 言 ，作為研發型企業 受到 限制 ：① 必須要投入大量 資產 ，具備產品生產條件后，才 能成為產 品注冊人； ②無 需量產的樣品在制度實施之前無法進行委托生產，且 自 身若不生產產 品無法直接將產 品委托生產。就受托方(江蘇偉康)而 言，作為生產型企業受到 限制：① 必須要拿到產品注冊證才 能從事產品生產 活動 ； ②“兩證齊全 ”限制其接受委托生產的范圍 ，增加研發成本 。注冊人制度實施之后 ，打破對委托雙方的 限制，讓研發者可以集中力量 研發創新 ，生產者可 以集 中生產， 促進偉康醫療集 團節約資源、整合資 源、 發展互補。

3、醫療器械注冊人制度下委托生產存在的風險

3.1 注冊人 能力不足風 險

醫療器械注冊人應 當對產 品全生命周期都具備管理 能力，嚴格監督受托 方按照要求生產產 品，而研發型注冊人對產品生產工藝 的認識和理解限 于研發規模，缺 乏大批量產經驗，監督受托生產企業履行生產 責任 的能 力不足，且其質量體系控制能力同樣值得商榷，在本身體系不完善 的情 況下，研發型注冊人難以對受托方進行全面的技術培訓，導致受托方無 法全面理解產 品生產工藝、技術要求等相關知識，造成委托方和受托方 的品質控制差異大。

3.2 受托企業共線生產產 品存在風 險

在醫療器械注冊人制度下 ，受托方接受多家注冊人委托 ，為節約成本、 便于管理 、合理利用資源 ，生產過程中可能存在產品共線生產的情況。 受托企業共用廠房、人員、設備設施， 同一生產線可能在 不 同 時期生產 不同產品，注冊人未進行不同產品生產是否相互影 響的考察和確認，甚 至有些受托企業同一 時期生產不同型號 的產品，個別潔凈間共用或部分 生產環節交叉，如果沒有做好全面 的評估和有效的控制，共線生產產品 易存在交叉污染和混淆的風險 ，產 品質量難以保證。

3.3 知識產權泄露風險

在醫療器械注冊人制度下進行委托生產，注冊人為保證委托生產產 品質 量，必須要將產 品開發的相關技術文件授予受托方，受托方要接受注冊人的定期監督檢查。這導致非集團 內部委托生產的注冊人和受托方都面 臨著核心技術泄露的風險。目前醫療器械行業現狀是技術、人才不足，企業創新能力不足，規模普遍較小，市場 同 、質化嚴重，小型企業難 以 承受知識產權泄露 的風險 ，且知識產權泄露會挫敗企業 的創新熱情。

3.4 注冊人制度相關法律法規不完善風 險

最新修訂的《 醫療器械監督管理條例 》正式設立醫療器械注冊人制度， 但配套制度文件仍不完善，且缺 乏針對性 的制度指導文件，全 國范 圍內

沒有統一 明晰 的監管尺度，難以建立行業規范，易形成制度環節的模糊 地帶 ，帶來監管風 險。

3.5 跨區域委托生產的監管風 險

醫療器械注冊人與受托方 的跨 區域委托生產行為可 能帶來監管風險，主 要來 自檢查標準的差異及監管信息不暢通。全 國各地區 醫療器械行業發 展水平、監管資源參差不齊， 監管部 門檢查內容、頻次、模式、尺度存 在差異，導致跨 區域委托生產產品 出現質量問題，委托雙方主體所在地 的監管部 門難 以發現或裁決。此外，多方 多區域多環節接受委托的情況 下監管信 息不 暢通可 能會導致檢查空白 的風險。

4、醫療器械注冊人制度下委托生產的建議

4.1 完善注冊人制度配套文件

在新修訂《醫療器械監管條例》基礎上盡快完善修訂《 醫療器械生產 監督管理辦法》《 醫療器械注冊管理辦法》等配套文件 [8]，制定制度 指導文件。針對委托生產 ， 出 臺醫療器械注冊人制度下委托生產質量 4.1 完善注冊人制度配4.1 完善注冊人制度配套文件在新修訂《醫療器械監管條例》基礎上盡快完善修訂《 醫療器械生產 監督管理辦法》《 醫療器械注冊管理辦法》等配套文件 [8]，制定制度 指導文件。針對委托生產 ， 出 臺醫療器械注冊人制度下委托生產質量 協議等指南性文件 ，筆者在總結分析《 醫療器械生產監督管理辦法 (修訂草案征求意見稿) 》 [9]及安徽省發布 的委托生產質量協議意見 稿的基礎上， 總結 出 醫療器械注冊人制度下委托生產質量協議要點

[10]，如表 2 所示。

表 2  醫療 器械 委托 生產 質 量 協 議 要 點

4.2 加強對注冊人監管

為避免注冊人 能力不足風 險， 對于注冊人 ： ① 建立注冊人資格準入制 度， 監管部門從質量管理、風 險防控、 責任賠償等 能力進行綜合評  估， 符合條件成為注冊人 ； ② 監管部門加強對注冊人的指導 ，幫助注 冊人 了解政策本質 、制度流程、劃分委托雙方 責任等； ③建立質量管 理報告制度， 按照委托生產品種風 險等級建立報告制度 ，便于監管部 門能夠快速掌握產 品情況 ； ④ 建立 醫療器械缺 陷救濟制度， 彌補注冊 人責任賠償能力不足 ； ⑤ 建立注冊人退 出機制 ，不再符合條件 的注冊 人監管部 門應 當取消其資格。

4.3 強化受托生產企業質量意識

我國部分 醫療器械生產企業質量管理體系意識淡薄，為追求利益，過分 節約成本，從而帶來產品質量風險。監管部門可以建立統一 的生產企業 質量安全信用評定系統，根據企業遵守法律法規、行政處 罰、產品抽檢 、 監督檢查 的情況，按照規定的標準從高到低評定生產企業信用等級：守 信、基本守信、失信、嚴重失信四個等級并進行公示 [11]，為注冊人挑 選受托生產企業提供重要參考，并對受托生產企業起到激勵、震懾作用， 提高其樹立質量第一 的意識。

4.4 多角度加強委托生產過程質量監管

為加強委托生產過程質量監管，注冊人可 以組建獨立的質管 團 隊在受托 方駐廠管理，全過程參與指導、監督受托生產行為。委托雙方應針對產 品定期開展風 險評估、控制、驗證、質量管理體系 自查等活動。監管部 門要對注冊人、受托方質量體系運行情況、生產狀態、變更控制、產品 放行等進行動態監督檢查 ，必要時開展延伸檢查 。藥監部門 、注冊人、 受托方之 間建立溝通交流機制，如圖 1 所示，及 時商議潛在的質量風險 ， 快速開展有效 的質量控制。

4.5 搭建知識產權保護系統

醫療器械注冊人與受托方之間應當搭建知識產權保護系統， 注冊人與 受托方之 間簽訂委托生產質量協議之外 ，還需要簽訂知識產權保護協 議， 對雙方權 責進行確認并明確知識產權侵權 責任 ，減少或避免核 心 技術泄露 的可 能性 。對于 需要重點保護 的核心技術 ，應 當盡早 申請專 利保護。 委托雙方保護知識產權， 不僅是對自身權益的保護 ，更是對 醫療器械行業創新 能力的保護。

4.6 完善委托生產跨區域監管 ，促進監管信 息共享

2020 年， 滬蘇浙皖一市三省共同發布《 長江三角洲區域醫療器械注冊 人制度跨 區域監管辦法(試行 ) 》 [12]，逐步探索跨區域聯合開展 醫 療器械注冊人制度試 點工作。 建立跨區域監管機制 ： ① 建立統一的 網 上監管信 息平 臺， 實 時共享和推送監管信 息， 及時掌握工作動態； ② 屬地監管與協 同監管相結合， 委托雙方所在地藥品監督管理部 門屬地 監管基礎上應定期開展會商， 交流工作進展； ③建立檢查結果互認機 制， 結合我國職業化專業化檢查員制度不 斷完善， 各地 區檢查 員集 中

統一培訓 ，統一檢查標準 ，形成 “ 信息共享、 執法互助、結果互認、 人員互派 ”跨 區域協作監管模式。

參考文獻

[1]  中共 中央辦公廳,  國務 院辦公廳. 關于深化審評審批制度 改革鼓 勵藥 品醫療器械創新 的意見

[2]  國家藥 品監督 管理局 .  國家藥監局關于擴大 醫療器械注冊人制度 試點工作 的通知

[3] 國家藥品監督管理局. 醫療器械監督管理條例

[4] 李新天. 注冊人制度助推醫療器械產業深度變革 [N]. 中國 醫藥報, 2020-08-25(001).

[5] 雪球. CDMO: 醫藥外包服務進階版 [J]. 服務外包,2020(7): 14- 18.

[6] 黃琬純, 李新天, 張興華, 等. 我國 醫療器械注冊人制度試點實 施的風險分析及策 略探討 [J]. 中南藥學, 2020,18(2): 318-321.

[7] 潘梟穎, 茅寧瑩. 藥品上市許可持有人委托生產 的質量風 險辨析 及 對 策 研 究 —— 基 于 利 益 相 關 者 視 角 [J].  中 國 新 藥 雜 志 ,  2019, 28(24): 2926-2932.

[8] 蔣海洪, 李晶. 基于實例 的醫療器械上市許可持有人制度分析 [J]. 中國 醫藥工業雜志, 2018, 49(8): 159-163.

[9] 國家藥品監督管理局. 國家藥 品監督管理局關于《醫療器械生產監 督管理辦法(修訂草案征求意見稿 ) 》公開征求意見的通知

[10] 安徽省藥 品監督管理局. 關于 印發醫療器械注冊人制度試 點工作 指南、委托生產質量管理體系實施指南和委托生產質量協議編寫指南的 通知

[11] 國家食品藥品監管總局. 食品藥 品監管總局關于推進食品藥品安 全信用體系建設的指導意見

[12] 上海市藥 品監督管理局, 江蘇省藥 品監督管理局, 浙江省藥 品監 督管理局, 安徽省藥品監督管理局. 上海市藥 品監督管理局 江蘇省藥

品監督管理局 浙江省藥品監督管理局 安徽省藥品監督管理局關于發 布《 長江三角洲區域 醫療器械注冊人制度跨區域監管辦法(試行 )》的 通知

來源：中國醫療器械雜志監管與測試 2022 年 46 卷第二期